Vincent Canu avocat au barreau de parisSpécialiste en droit immobilier

Modernisation des rapports entre les bailleurs et les locataires : les suggestions de la mission

Publié le 19/03/2013 01:00 - Catégorie(s) : Baux d'habitation, Droit des baux
Par lettres en date du 7 novembre 2012, Madame Cécile DUFLOT, ministre de l’égalité des territoires et du logement, a demandé à Patrick LAPORTE et Isabelle MASSIN, inspecteurs généraux de l’administration et du développement durable, d’engager une large concertation avec l’ensemble des partenaires du logement sur la modernisation des rapports entre bailleurs et locataires et notamment sur la loi de 1989 afin de :

Par lettres en date du 7 novembre 2012, Madame Cécile DUFLOT, ministre de l’égalité des territoires et du logement, a demandé à Patrick LAPORTE et Isabelle MASSIN, inspecteurs généraux de l’administration et du développement durable, d’engager une large concertation avec l’ensemble des partenaires du logement sur la modernisation des rapports entre bailleurs et locataires et notamment sur la loi de 1989 afin de :

  • sécuriser les locataires et les bailleurs et mieux équilibrer leurs rapports ;
  • formuler des propositions sur les dispositifs à mettre en place pour parvenir à une réelle maitrise des loyers dans le parc prive ;
  • formuler des propositions sur les meubles, le système de la colocation et sur le logement des jeunes.

Il a été demandé à la mission d’articuler ses travaux avec deux autres missions :

  • celle sur la prévention des expulsions, conduite dans le cadre de la préparation de la Conférence contre la pauvreté et pour l’inclusion sociale ;
  • celle sur la garantie des risques locatifs.

 Deux grandes considérations ont guide la mission dans ces propositions :

  •  Au-delà des règles fixées par la loi de 1989, que les parties s'accordent majoritairement à ne pas vouloir bouleverser, on recherche l'effectivité de leurs mises en oeuvre, de façon que les droits accordés soient concrètement exercés ;
  • Les mesures nouvelles proposées en faveur des locataires ne doivent pas avoir pour effet de restreindre l'offre locative.

 Par ailleurs, la mission propose plusieurs mesures pour favoriser le logement des jeunes :

  • un véritable pacte avec les bailleurs sociaux pour renverser la tendance excluant de plus en plus de jeunes de ce parc, et leur construire des logements à loyer abordable ;
  • définir les différents types de location meublée et leur donner un statut.

 Les propositions formulées dans le présent rapport sont articulées autour des quatre thèmes suivants :

1) pacifier les relations bailleur-locataire.

2) maitriser le cout du logement pour le locataire et le risque d’impayé pour le propriétaire.

3) améliorer la qualité du service rendu.

4) sécuriser les relations propriétaires/locataires lorsque les locataires connaissent une dégradation de leur situation financière.

 Le rapport contient 55 recommandations

1. PACIFIER LES RELATIONS BAILLEUR-LOCATAIRE

1.1 Diminuer la conflictualité aux moments -clé de la relation

1.1.1. Améliorer l'information du locataire

 a) Il est proposé que soit annexé à chaque bail signe une notice d'information sur les relations propriétaires/locataires.

 b) L'information des locataires sur les services dont ils peuvent disposer doit aussi être améliorée spécialement en ce qui concerne le nom et l'adresse du bailleur.

 c) Les réseaux de communication : la mission propose une nouvelle rédaction de l'article 3-2.

d) L'information des locataires sur ses droits sera facilitée en ce qui concerne l'apurement des charges si les locataires ou leurs représentants peuvent se faire accompagner par toute personne de leur choix pour la consultation des documents (modification de l'article 44 de la loi 86-1290).

 e) Une attention particulière doit être portée à l'amélioration de l'information et au pouvoir du locataire en copropriété.

 1.1.2. Préciser les règles existantes et sanctionner leur violation

 a) La mission propose qu’il soit établi un formulaire-type de base de contrat de location, un formulaire-type d’état des lieux, identique pour l’entrée et la sortie des lieux.

 b) La mission propose de remplacer, en copropriété, la surface définie par la loi CARREZ par la surface habitable 4 qui doit figurer dans le bail, afin d’éviter de placer les copropriétaires bailleurs (qui louent environ les 2/3 des logements privés) ayant acquis un lot depuis cette loi, en situation de fournir au locataire une superficie évaluée par excès, dans l’ignorance de la différence entre ces deux notions. La loi de 89 n’est pas impactée par cette proposition, qui impliquerait une modification de la loi CARREZ et son décret d’application que propose la mission.

 c) La mission propose de fixer par un texte réglementaire les règles de vétusté, à prendre en compte dans l’état des lieux de sortie pour la détermination des réparations locatives éventuelles c’est-à-dire dont la charge incombe au locataire sortant.

d) Le régime de la colocation pourrait être amélioré, l’ensemble des parties considérant que la clause de solidarité du colocataire parti avant le terme de bail et remplacé pourrait être transféré à son remplaçant dans la mesure où ce dernier a été agréé par le bailleur.

 e) Abandon du domicile

La consultation à laquelle la mission s'est livrée pour préparer son rapport a fait apparaître la nécessité de définir, à l’article 14 de la loi de 1989, la notion d’abandon du domicile.

 f) Faire bénéficier le partenaire lie par un PACS, du statut de locataire.

 g) Faciliter l’échange de logements à l’intérieur du patrimoine d’un même bailleur.

 Mieux réguler les conditions de vente à la découpe

Des accords collectifs10 puis la loi spécifique11 ont à la fois accordé un droit de préemption et assuré une protection aux locataires menacés d'expulsion lorsqu'un bailleur leur a donné congé en vue de mettre en vente, par lots, plus de dix logements dans le même immeuble.

 Deux séries de mesures bien différentes sont susceptibles d'être prises aujourd'hui, visant :

  • à sécuriser le dispositif actuel ;
  • à lutter contre la pratique de la vente par lots.

1. Les mesures visant essentiellement à sécuriser le dispositif actuel prennent appui sur l'abondante jurisprudence produite sur la question :

 a) Confirmer que le droit de préemption du locataire sur son propre lot n'est pas ouvert quand le bailleur vend en bloc l'ensemble des lots à une seule autre personne.

 b) Préciser que la loi AURILLAC ne s'applique pas lorsque le bailleur vend les logements occupés et n'a donc pas délivré de congé-vente.

 c) Préciser que cette loi s'applique en revanche lorsque l'immeuble est déjà en copropriété.

 d) Préciser que la loi ne s'applique pas lorsque le nu-propriétaire n'est pas le bailleur (qui est alors l'usufruitier).

 e) Préciser que la loi ne s'applique pas quand le locataire est une personne morale.

 f) Préciser en quoi doit consister la concertation requise avec l'association des locataires, la jurisprudence s'étant montrée exigeante en la matière, mais sans déterminer ce qui était suffisant pour valider la concertation.

 g) Préciser en quoi doit consister le diagnostic technique à annexer aux offresde vente et notamment les informations complémentaires qu'il doit le cas échéant contenir par rapport à celui préalable à la mise en copropriété d'un immeuble et visé à l'article L 111-6-2 du code de la construction et de l'habitation (CCH).

 h) Préciser que la publication au fichier immobilier de l'état descriptif de division et du règlement de copropriété peut être postérieure à la notification de l'offre de vente aux locataires.

 i) Préciser que le bailleur peut renoncer à céder l'immeuble tant que les offres n'ont pas été délivrées aux locataires, sans que cette décision soit constitutive d'une faute de nature à engager sa responsabilité.

 j) Confirmer le droit du locataire qui demande le bénéfice de la prorogation du bail de contester ensuite le processus de vente par lots.

 k) Raccourcir le délai de prescription de l'article 2232 du code civil (20 ans) à l'intérieur duquel le locataire peut intenter une action en nullité de la vente.

 l) Préciser les conséquences sur les ventes à venir de la contestation de la vente par lots par un locataire.

 2. Des mesures visant à lutter contre la pratique de la vente à la découpe .

Il y aurait nécessairement bouleversement du dispositif existant s'il était décidé de supprimer le congé pour vente, les propriétaires ne pouvant alors vendre que le logement occupé.

Une proposition de loi en ce sens a été déposée au Sénat le 22 mars 2012.

 Elle institue par ailleurs un permis de mise en copropriété.

 La mission suggère que le débat au Parlement sur ce sujet de la vente à la découpe ne s'engage qu'à l'issue de la remise d'une véritable étude d'impact, qui prenne en compte notamment les expériences faites à l'étranger et intègre les travaux envisagés visant à encourager les investisseurs institutionnels à s'impliquer dans le logement locatif.

 Dans le seul cas où le Gouvernement ne retiendrait que des mesures visant à sécuriser le dispositif actuel, il pourrait être opportun qu'avant d'engager la discussion au Parlement, ces mesures fassent l'objet d'un examen au sein de la Commission nationale de concertation.

 1.1.3. Réguler la location meublée

Le meublé rend des services reconnus tant par les représentants des bailleurs que ceux des locataires.

En effet, des étudiants, des personnes confrontées à des ruptures conjugales, des déménagements de ceux ou celles qui les hébergeaient, de l'éloignement de leur lieu d'activité du lieu de résidence de leur conjoint, de déplacements professionnels, trouvent dans les meublés des solutions adaptées à leurs besoins.

Il est justifié de garder un statut spécifique du meublé mais il faut encadrer son utilisation, car il ne doit pas être utilisé pour contourner l'application de la loi de 1989 régissant les relations bailleurs / locataires de logements.

Ceci suppose à la fois de définir la location meublée et de distinguer le cas du meublé utilisé en résidence principale ou en résidence secondaire ; dans le cas du meublé utilisé en résidence principale, il est proposé l'application d'une partie des dispositions de la loi de 1989 et application complète de la loi de 1989 pour les locations meublées, résidences principales au bout de deux années de location.

Un dispositif spécifique à prévoir pour la mise à disposition d'une chambre ou d'un local meublé en échange de services à la personne.

1.2. Améliorer le traitement des litiges

1.2.1. Renforcer les compétences et pouvoirs des commissions départementales de conciliation : Il semblerait intéressant d'élargir leur champ de compétence et de donner plus de poids à leur avis.

1.2.2. Faciliter les actions judiciaires collectives au profit de locataires et notamment créer l'action de groupe : Dans la mesure où les 5 organisations nationales représentatives des locataires (AFOC, CLCV, CGL, CNL, CSF) siégeant à la Commission nationale de concertation sont bien reconnues comme des associations de défense des consommateurs agréées au niveau national siégeant au Conseil national de la consommation, l'action de groupe qui devrait être créée dans le futur projet de loi sur la consommation devrait leur être ouverte.

1.2.3. Améliorer la concertation locative :La mission considère pour sa part qu'il est indispensable d'encourager la concertation locative, notamment au niveau local et que cela nécessite des moyens. Elle préconise la fixation d'un barème par logement pour tout ensemble immobilier de plus de 10 logements appartenant au même bailleur, à répartir en fonction de la représentativité des associations de locataires présentes dans ces ensembles immobiliers.

 

2. MAÎTRISER LE COÛT DU LOGEMENT POUR LE LOCATAIRE ET LE RISQUE D'IMPAYÉ POUR LE PROPRIÉTAIRE

2.1. Encadrer les loyers :

2.1.1 Modifications de la loi de 1989 proposées pour assurer l'encadrement des loyers et mise en place d'un malus.

La mission propose des dispositions nouvelles :

  • Obligation de faire figurer le loyer de référence moyen en annexe du bail ;
  • Possibilité donnée au locataire de demander en CDC la révision de son loyer dans les six mois suivant son emménagement ;
  • Possibilité donnée au moment du renouvellement du bail d'une application à la hausse ou à la baisse du loyer selon les modalités définies par l'art 17c de la loi de 1989 ;
  • Droits et obligations modulés en fonction du niveau de loyer pratiqué ;

Afin d'inciter à une baisse de loyers sans en fixer le montant de manière administrative, deux mesures pourraient être mises en oeuvre :

  • Baisse des loyers en contrepartie d'un assouplissement des règles de la location.
  • Baisse des loyers de 20 % au moins et sans révision du loyer pendant les 6 ans du bail en étant exonéré de toute obligation de renouvellement du bail. Cette baisse de loyer devra correspondre à la fois à une minoration de 20% par rapport au loyer moyen de référence défini par les observatoires ou les CLAH et à une baisse de 20 % du loyer antérieurement pratiqué s'il s'agit d'un renouvellement de bail ou d'une relocation.
  • Institution d'une taxe « Malus » pour les loyers pratiqués au-dessus d'un certain pourcentage du loyer moyen de référence.

2.1.2. Encadrement des révisions de loyers

la mission propose trois mesures nouvelles :

  • Les révisions de loyers prévues dans les baux et non appliquées ne peuvent pas l'être avec un effet rétroactif de plus de trois années.
  • Les loyers révisés en fonction de l'IRL ne peuvent l'être la première fois qu'après au moins une année écoulée en fonction du dernier indice connu. Si le bailleur souhaite appliquer un indice d'un autre trimestre, il ne peut le faire qu'après cette première année et le temps nécessaire pour avoir connaissance de l'indice qu'il souhaite appliquer.
  • Le décret d'encadrement des loyers prévu par l'article 18 de la loi de 1989 pourrait avoir une durée de validité de trois ans maximum au lieu d'un an actuellement. Cette plus grande pérennité de la règle applicable dans les zones tendues éviterait des rétentions éventuelles de logement dans l'attente du changement des règles.

2.2. Adapter de manière limitée le système des charges récupérables

Si la mission ne propose pas une refonte de la liste des charges récupérables, dans l’immédiat, elle considère que plusieurs sujets liés au sujet de charges récupérables doivent cependant être traités dès maintenant :

  • l’assurance habitation
  • l'usage des accords collectifs locaux
  • les travaux d’économie d’énergie
  • le calcul des provisions
  • l’examen des pièces justificatives
  • l’apurement des provisions pour charges

 2.2.1. L’assurance multirisques habitation

La mission est favorable à l'élaboration d'un texte réglementaire, à négocier avec le ministère chargé des assurances, précisant la liste limitative des garanties à souscrire par le bailleur,

2.2.2. Usage des accords collectifs locaux

Il conviendrait que les associations locales puissent bénéficier des conseils et de l’assistance d’experts financés par le bailleur sur le modèle de l’appui qui peut être donné par des experts aux comités d’entreprises, financé par les entreprises.

2.2.4. Le calcul des provisions

La mission recommande que lors de la signature du bail, soit fourni le mode d'évaluation des provisions, accompagné des résultats de la précédente régularisation.

2.2.5. L’examen des pièces justificatives

La mission recommande que les conditions d'examen des pièces justificatives des charges soient précisées :

a) Elle propose qu'il soit explicité, selon les indications ci-dessous, comment les locataires peuvent y avoir accès :

  • dans les lieux définis par le bailleur et par envoi postal à la demande du locataire à ses frais ;
  • dans quels délais les locataires peuvent examiner les justificatifs de charges (un mois avant la régularisation ; un an après la régularisation si la mise à disposition n’a eu lieu qu’après la régularisation).

b) Il conviendrait également de permettre aux représentants des associations de locataires de se faire accompagner par toute personne de leur choix dans l’examen des documents sur les charges locatives.

2.3. Faciliter la restitution du dépôt de garantie tout en donnant des garanties suffisantes aux bailleurs

2.3.1. Incitations à la restitution rapide du dépôt de garantie

Les mesures suivantes sont proposées par la mission :

  • à défaut d’état des lieux d’entrée auquel sera annexé une grille de vétusté le dépôt de garantie devra être rendu lors de la remise des clés ;
  • s'il y a accord entre les parties sur l’état des lieux de sortie et éventuellement l'évaluation du coût des remises en état à opérer, le dépôt de garantie ou son solde doit être restitué dans le mois qui suit la remise des clés ;
  • en cas de non remboursement des sommes dues au titre de la restitution totale ou partielle du dépôt de garantie dans les délais définis ci-dessus, une majoration de 10 % des sommes à rembourser sera opérée par mois de retard.

2.3.2.1. Les logements en copropriétés

Les copropriétaires ne maîtrisent pas la production des comptes de la copropriété ni les dates de paiement des factures. En conséquence, la mission considère que pour ces logements, le propriétaire doit pouvoir garder 20 % du montant du dépôt de garantie jusqu’à l’apurement des comptes de charges récupérables.

2.3.2.2. Les logements pour lesquels il y a désaccord entre les parties sur le coût des travaux de remise en état à opérer.

Le propriétaire, de l’avis de la mission, doit dans les trois mois de résiliation du bail, soit fournir des factures de matériaux, de dépenses de main d’oeuvre ou d’entreprises, soit au moins trois devis pour justifier des sommes retenues sur le dépôt de garantie. À défaut, il doit rembourser le dépôt de garantie.

Dans ces situations, en cas de retard dans le versement des sommes dues, les mêmes pénalités (10 % de majoration par mois de retard) que pour les situations examinées en 2.3.2. seraient applicables.

 

2.4. Améliorer la qualité du service rendu par les intermédiaires lors de la mise en location

 2.4.1. La professionnalisation des intermédiaires

Dans la perspective d'une réforme de la loi HOGUET et de la loi sur la copropriété annoncée par la Ministre de l'égalité des territoires et du logement et en prenant appui sur les travaux déjà élaborés sur le sujet dans un précédent projet de loi établi par le garde des Sceaux, en date du 18 novembre 2010, ainsi que dans le livre blanc des professions immobilières intitulé « Pour une réforme des métiers de l'immobilier », en date du 13 septembre 201130, la mission retient pour sa part : 

  • la création d'un Conseil de l'entremise et de la gestion immobilière (CEGI) (Projet Chancellerie) ou d'un Conseil national des professions immobilières (CNPI) (Projet Profession), dans lequel les organisations de consommateurs doivent être représentées au côté de la profession et de l'État, et chargé d'élaborer un code de déontologie et de définir le contenu de la formation continue obligatoire ;
  • l'obligation de formation initiale et continue tant pour les titulaires de cartes professionnelles que pour leurs employés et commerciaux ;
  • la création d'instances disciplinaires, avec:
    • la possibilité de procéder, aux frais du professionnel concerné, à la publication de la décision de la Commission disciplinaire ;
    • la prise en compte de la récidive, conduisant à une sanction automatiquement aggravée.

2.4.2. La rémunération des intermédiaires

2.5. Réformer caution et garantie

C'est presque unanimement que les parties consultées par la mission se sont prononcées contre l'interdiction introduite par la loi MOLLE de cumuler l'assurance loyers impayés (GLI ou GRL) et la caution. Et l'argument produit est le même : cette protection nouvelle offerte au candidat locataire (le dispensant de fournir une caution) a restreint l'offre de logements locatifs privés, les bailleurs préférant la caution, gratuite et moins lourde à mettre en oeuvre.

Ce débat illustre le choix difficile de mesures qui, tout en accordant de nouveaux droits aux entrants, risqueraient d'avoir pour effet de restreindre le nombre de ceux qui peuvent entrer.

Plusieurs associations de bailleurs et de locataires demandent également la suppression des limitations apportées au cautionnement susceptible d'être demandé par des personnes morales (pas de cautionnement possible par une personne physique, ni si le locataire est un étudiant boursier).

La mission est favorable à ces suppressions, même dans l'hypothèse où serait mise en place une garantie obligatoire contre les risques locatifs, à tout le moins tant que le dispositif de garantie n'aura démontré pour le bailleur une efficacité au moins équivalente à celle de la caution.

Certains souhaitent alléger le formalisme de la caution, tel qu'il est défini au 7ème et dernier alinéa de l'article 22-1 de la loi de 89, en renvoyant à un décret le libellé précis des mentions manuscrites à faire figurer par la caution dans le bail. La mission est favorable à cette proposition, destinée à sécuriser les parties au contrat. Ce projet de décret pourrait faire l'objet d'un travail préalable en Commission nationale de concertation.

3.2. Lutter contre l'indécence et l'habitat indigne

3.2.1. La décence

L'objectif de la mission ne vise pas, ainsi que le préconisait l'avis du Conseil national de la consommation, à soumettre immédiatement l'ensemble du parc locatif des logements de plus de 15 ans à des normes électriques, fussent-elles allégées comme celles qui figurent dans l'arrêté du 19 décembre 2003, mais à y soumettre le seul parc qui sera mis en location après la mise en application de la future loi.

La mission propose en outre que le bailleur justifie de l'état de l'installation par la production d'une attestation certifiant cette mise aux normes définies par l'arrêté du 19 novembre 2003 au moment de la mise en location.

Si l'on entend cependant accélérer la mise aux normes du parc, on pourrait prévoir que d'ici 5 ans, le parc locatif actuel y sera soumis.

4. SÉCURISER LES LOCATAIRES ET LESPROPRIÉTAIRES EN CAS DE CHANGEMENT DESITUATION

4.2.2. Proposer aux bailleurs privés des alternatives à l'expulsion

4.2.3. Mieux encadrer le congé pour vente et pour reprise

Dès à présent, la mission propose qu'en cas de congé pour reprise ou pour vente, le propriétaire ait obligation de remettre au locataire simultanément au congé une note-type établie, par exemple, par l'Agence nationale pour l'information sur le logement (ANIL), lui indiquant ses droits en cas de non application du motif et des conditions indiquées du congé (délai, prix).

4.2.6. Organiser le traitement différencié des « fauteurs de trouble ».

la mission propose :

  • La mise en place d'un fichier retraçant les impayés de loyers de plus de trois mois, consultable par les magistrats et les commissions de médiation du Droit au logement opposable et dans des conditions très précises, à définir, par les professionnels de l'immobilier. Les conditions d'alimentation en données de ce fichier ne pourront être précisées qu'après la définition des caractéristiques de la garantie des risques locatifs qui doit être mise en place.
  • Le vote d'une mesure législative offrant la possibilité au bailleur de saisir en référé le juge pour obtenir le déplacement d'une famille dont l'un des membres a agressé un membre du personnel du bailleur, assurant les services de proximité (entretien, gardiennage...)

Conclusion : La concertation qui a été menée, les travaux de recherche jurisprudentielle effectués conduisent la mission, à l'issue de ce travail, à insister sur la nécessité d'agir avec prudence pour ne pas bouleverser l'équilibre fragile des relations propriétaires/locataires.

Les relations entre les bailleurs et les locataires doivent s'organiser avec des documents de référence, précis en matière de baux, d'états des lieux, de grilles de vétusté et des données partagées pour les calculs des loyers. Les parties ont néanmoins besoin de disposer de marges de négociation contractuelle. L'amélioration de la concertation locative garantie par l'attribution des moyens spécifiques devrait contribuer au respect des règles (rôle et pouvoirs élargis des commissions départementales de conciliation) et à leur adaptation décentralisée (accords collectifs locaux).

Le travail effectué par la mission portant sur la modernisation des rapports entre les bailleurs et les locataires est complet et exhaustif. Il ne remet pas en cause les règles essentielles définies par la loi du 6 juillet 1989, telles que la durée du bail ou sa reconduction obligatoire sauf congé motivé, mais il précise un certain nombre d’entre elles. Il faut espérer que le projet de loi fasse preuve de la même sagesse, si tant est que la stabilité de la loi est la condition de sa bonne application.