Vincent Canu avocat au barreau de parisSpécialiste en droit immobilier

Encadrement du loyer : application à titre expérimental

Publié le 15/03/2017 01:00 - Catégorie(s) : Baux d'habitation, Droit des baux
Aucune disposition de la constitution ne permet au pouvoir réglementaire de procéder à une mise en œuvre de la loi à titre expérimental lorsque la loi ne l’a pas elle-même prévu.

La situation juridique :

Aux termes du I de l'article 17 de la loi du 6 juillet 1989, dans sa rédaction issue de la loi du 24 mars 2014 : " Les zones d'urbanisation continue de plus de 50 000 habitants où il existe un déséquilibre marqué entre l'offre et la demande de logements, entraînant des difficultés sérieuses d'accès au logement sur l'ensemble du parc résidentiel existant, qui se caractérisent notamment par le niveau élevé des loyers, le niveau élevé des prix d'acquisition des logements anciens ou le nombre élevé de demandes de logement par rapport au nombre d'emménagements annuels dans le parc locatif social, sont dotées d'un observatoire local des loyers prévu à l'article 16 de la présente loi. Un décret fixe la liste des communes comprises dans ces zones. Dans ces zones, le représentant de l'Etat dans le département fixe chaque année, par arrêté, un loyer de référence, un loyer de référence majoré et un loyer de référence minoré, exprimés par un prix au mètre carré de surface habitable, par catégorie de logement et par secteur géographique."

Le décret n°2015-650 du 10 juin 2015 prévoit dans son article 1 que les communes comprises dans les zones mentionnées au I de l'article 17 de la loi du 6 juillet 1989 susvisée sont celles qui figurent sur la liste annexée au décret n°2013-392 du 10 mai 2013 relatif au champ d'application de la taxe annuelle sur les logements vacants ; cette liste regroupe 28 agglomérations et 1151 communes, soit près de 50% de la population ;

Mais dans un discours prononcé à Paris le 29 août 2014, le Premier ministre a tenu les propos suivants au sujet du dispositif d'encadrement des loyers :

" Nous avons désormais assez de recul pour juger des difficultés de sa mise en oeuvre. Tous les acteurs le disent : les conditions techniques ne sont pas réunies, et ne le seront pas avant des mois, voire des années. C'est notamment le cas pour la collecte des données des loyers. Cette situation complexe génère trop d'incertitude pour les investisseurs. Le dispositif sera donc appliqué à titre expérimental à Paris. Il ne sera pas étendu aux autres agglomérations concernées tant qu'un bilan sur sa mise en oeuvre n'aura pas été réalisé ";

Puis, par une nouvelle déclaration du 31 août 2014, le Premier ministre a précisé que le dispositif d'encadrement des loyers créé par la loi du 24 mars 2014 pouvait également être expérimenté à Lille ;

Ainsi, contrairement à ce que prévoyait la loi, l’encadrement des loyers n’a pas été mis en place dans toutes les zones tendues, mais seulement à Paris puis à Lille.

La procédure :

Aux termes d’une requête en date du 10 juillet 2015, une association favorable à l’encadrement des loyers demande l'annulation pour excès de pouvoir de la décision révélée par la déclaration faite par le premier ministre le 29 août 2014, complétée par celle du 31 août ;

La décision du Conseil d’Etat :

Si l'article 37-1 de la Constitution prévoit que " la loi et le règlement peuvent comporter, pour un objet et une durée limités, des dispositions à caractère expérimental ", ces dispositions ne permettent pas au pouvoir réglementaire de procéder à une mise en oeuvre de la loi à titre expérimental lorsque la loi ne l'a pas elle-même prévu ;

La décision du Premier ministre révélée par ses déclarations des 29 et 31 août 2014 doit, par suite être annulée ;

Commentaire :

La décision du Conseil d’Etat est exceptionnelle

Le Conseil d’Etat juge les recours dirigés contre les décrets, arrêtés ou décisions du gouvernement, mais il est exceptionnel qu’il juge une décision prise par un ministre, fut-il le premier d’entre eux, qui n’a pas fait l’objet d’un écrit : c’est une décision révélée par une déclaration orale qui est annulée !

On doit en déduire que les déclarations des ministres, des préfets, et plus généralement de toutes les personnes dépositaires de l’autorité publique sont susceptibles de révéler une décision qui peut faire l’objet d’un recours en annulation.

La décision du Conseil d’Etat est justifiée en droit

Si l’on admet qu’une décision peut être révélée par une déclaration orale, le Conseil d’Etat ne pouvait que constater que la loi n’avait pas prévu d’application expérimentale, ce qu’elle aurait pu faire ; en décidant de cette application expérimentale, le gouvernement violait donc la loi qui avait vocation à être appliquée dans toutes les zones tendues telles que définies par l’article 17 – I nouveau de la loi du 6 juillet 1989.

La décision du gouvernement était opportune

L’encadrement des loyers tel qu’il est organisé par la loi ALUR du 24 mars 2014 est complexe ; il évoque d’ailleurs le système mis en place par la loi du 1er septembre 1948, à savoir la fixation autoritaire du loyer en fonction de la surface corrigée du local loué ; l’arrêté préfectoral fixant les loyers de référence, les loyers de référence majorés et les loyers de référence minorés ; en date du 20 juin 2016, qui divise Paris en 80 quartiers, comporte 14 tableaux.

Comme on l’a souvent constaté en matière de loyers d’habitation, lorsque la loi est trop complexe, elle n’est pas appliquée ;

Il serait donc souhaitable qu’un prochain gouvernement simplifie les articles 17, 17-1 et 17-2 de la loi du 6 juillet 1989, qui sont parfaitement incompréhensibles pour un bailleur personne physique qui loue un ou deux logements.

CE 15 mars 2017 – n°391654