Vincent Canu avocat au barreau de parisSpécialiste en droit immobilier

Le crépuscule de l’encadrement des loyers instauré par la loi ALUR ?

Publié le 06/04/2018 10:00 - Catégorie(s) : Baux d'habitation, Droit des baux
Par deux décisions rendues le 17 octobre puis le 28 novembre 2017, les tribunaux administratifs de Lille d’abord, de Paris ensuite, ont annulé les arrêtés préfectoraux de fixation des loyers de référence à Lille et à Paris.

24 mars 2014 : la loi pour l’accès au logement et un urbanisme rénové, dite loi ALUR est votée. Elle modifie assez profondément la loi du 6 juillet 1989, et instaure un régime d’encadrement des loyers qui doit enrayer la hausse des loyers.

Nous écrivions dans notre commentaire de la loi qu’elle instaurait un dispositif complexe de fixation encadrée du loyer qui rappelait le loyer calculé selon la surface corrigée de la loi du 1er septembre 1948 (cf. administrer juin 2014 p7)

En effet, le loyer scientifique instauré par cette loi, avec ses coefficients de situation, de vue, d’éclairement, ses équivalences superficielles, etc…, est bien proche du loyer déterminé par quartier, selon la date de construction de l’immeuble ou le nombre de pièces principales.

Quant à la volonté de faire baisser les loyers, raison d’être de l’encadrement, elle existait déjà en 1948 puisqu’avait été inventé à l’époque le « loyer-salaire », qui ne pouvait dépasser 4% du salaire visé à l’article 544 du code de la sécurité sociale, autrement dit le salaire minimum.

La complexité du mécanisme instauré par la loi ALUR apparaissait clairement à la lecture des articles 16, 17, 17-1, 17-2 et 18 de la loi.

Mais dès avant sa publication, le Conseil constitutionnel avait rendu un arrêt privant pratiquement d’effet le mécanisme instaurant un complément de loyer ;

En effet, un complément de loyer « exceptionnel » applicable à des logements présentant des caractéristiques de localisation ou de confort « exceptionnelles par leur nature et leur ampleur » avait été institué par la loi votée.

Mais dans sa décision du 20 mars 2014, le Conseil constitutionnel a considéré qu’en réservant la faculté d’un complément de loyer à des caractéristiques « exceptionnelles »,  le législateur avait entendu interdire qu’un tel complément de loyer puisse être appliqué du seul fait que le logement présente des caractéristiques déterminantes pour la fixation du loyer qui ne sont pas prises en compte par la définition précitée des catégories de logements et des secteurs géographiques. Ainsi, pour le Conseil constitutionnel, le législateur a porté à l’exercice du droit de propriété et à la liberté contractuelle une atteinte disproportionnée à l’objectif poursuivi, de sorte que le mot « exceptionnel » a été déclaré contraire à la Constitution.

Il en résulte que le complément de loyer ne peut être appliqué qu’à des logements présentant des caractéristiques de localisation ou de confort par comparaison avec les logements de même catégorie situés dans le même secteur géographique. Mais tous les logements présentent des caractéristiques de localisation ou de confort. La loi n’a de sens que si ces caractéristiques sont, sinon exceptionnelles, du moins supérieures aux logements comparables. En l’état, le texte parait donc difficilement applicable.

C’est ensuite le Conseil d’Etat qui a annulé une décision du Premier ministre révélée par ses déclarations des 29 et 31 août 2014 (CE 15 mars 2017 – n°391654)

En effet, dans un discours prononcé à Paris le 29 août 2014, le Premier ministre avait tenu les propos suivants au sujet du dispositif d'encadrement des loyers :

" Nous avons désormais assez de recul pour juger des difficultés de sa mise en oeuvre. Tous les acteurs le disent : les conditions techniques ne sont pas réunies, et ne le seront pas avant des mois, voire des années. C'est notamment le cas pour la collecte des données des loyers. Cette situation complexe génère trop d'incertitude pour les investisseurs. Le dispositif sera donc appliqué à titre expérimental à Paris. Il ne sera pas étendu aux autres agglomérations concernées tant qu'un bilan sur sa mise en oeuvre n'aura pas été réalisé ";

Puis, par une nouvelle déclaration du 31 août 2014, le Premier ministre avait précisé que le dispositif d'encadrement des loyers créé par la loi du 24 mars 2014 pouvait également être expérimenté à Lille ;

Ainsi, contrairement à ce que prévoyait la loi, l’encadrement des loyers n’a pas été mis en place dans toutes les zones tendues, mais seulement à Paris puis à Lille.

Le Conseil d’Etat a donc considéré que si l'article 37-1 de la Constitution prévoit que " la loi et le règlement peuvent comporter, pour un objet et une durée limités, des dispositions à caractère expérimental ", ces dispositions ne permettent pas au pouvoir réglementaire de procéder à une mise en oeuvre de la loi à titre expérimental lorsque la loi ne l'a pas elle-même prévu ; La décision du Premier ministre révélée par ses déclarations des 29 et 31 août 2014 doit, par suite être annulée.

Puis, à l’occasion de la présentation de la stratégie du gouvernement en matière de logement, un plan d’action a été révélé au mois d’octobre dernier, et il prévoit d’évaluer l’encadrement des loyers durant sa mise en œuvre ; s’agissant d’un dispositif très récent, les données actuelles ne permettent pas d’évaluer correctement sa mise en œuvre et ses effets. Le Gouvernement procèdera à une évaluation afin de décider de son éventuelle prolongation.

Enfin, dernière étape en date, l’annulation, par les tribunaux administratifs des arrêtés préfectoraux fixant les loyers de référence à Lille et à Paris.

Le mécanisme d’encadrement des loyers

Aux termes de l’article 17 de la loi du 6 juillet 1989, dans sa rédaction issue de la loi ALUR : « Les zones d'urbanisation continue de plus de 50 000 habitants où il existe un déséquilibre marqué entre l'offre et la demande de logements, entraînant des difficultés sérieuses d'accès au logement sur l'ensemble du parc résidentiel existant, qui se caractérisent notamment par le niveau élevé des loyers, le niveau élevé des prix d'acquisition des logements anciens ou le nombre élevé de demandes de logement par rapport au nombre d'emménagements annuels dans le parc locatif social, sont dotées d'un observatoire local des loyers prévu à l'article 16 de la présente loi. Un décret fixe la liste des communes comprises dans ces zones.

Mais ce décret n’existe pas !

En effet, c’est un décret n° 2015-650 du 10 juin 2015 qui est intervenu, et il est relatif aux modalités de mise en œuvre du dispositif d'encadrement du niveau de certains loyers : il ne fixe pas la liste des communes comprises dans les zones tendues !

Il renvoie à un autre décret, selon la formulation suivante : Les communes comprises dans les zones mentionnées au I de l'article 17 de la loi du 6 juillet 1989 susvisée sont celles qui figurent sur la liste annexée au décret du 10 mai 2013 (art. 1).

Or, ce décret n° 2013-392 du 10 mai 2013 est relatif au champ d'application de la taxe annuelle sur les logements vacants instituée par l'article 232 du code général des impôts ; il s’agit d’un texte de nature fiscale.

Par ailleurs, et préalablement à l’entrée en vigueur du dispositif, des observatoires des loyers locaux devaient être créés et agréés ; c’est ainsi que furent successivement promulgués le décret n°2014-890 du 1er août 2014 relatif notamment aux modalités de transmission de certaines information par les professionnels de l’immobilier, puis l’arrêté du 29 août 2014 pris en application de ce décret, puis le décret n°2014-1334 du 5 novembre 2014 relatif aux observatoires locaux des loyers, aux modalités de communication et de diffusion de leurs données et à la création du Comité scientifique de l’observation des loyers, et enfin l’arrêté du 10 novembre 2014 relatif aux observatoires locaux des loyers et aux modalités de communication et de diffusion de leurs données.

L’article 17 de la loi du 6 juillet 1989 prévoit ensuite que « dans ces zones (dites tendues), le représentant de l'Etat dans le département fixe chaque année, par arrêté, un loyer de référence, un loyer de référence majoré et un loyer de référence minoré, exprimés par un prix au mètre carré de surface habitable, par catégorie de logement et par secteur géographique.

Les catégories de logement et les secteurs géographiques sont déterminés en fonction de la structuration du marché locatif constatée par l'observatoire local des loyers.

Chaque loyer de référence est égal au loyer médian calculé à partir des niveaux de loyers constatés par l'observatoire local des loyers selon les catégories de logement et les secteurs géographiques.

Chaque loyer de référence majoré et chaque loyer de référence minoré sont fixés respectivement par majoration et par minoration du loyer de référence.

Les compétences attribuées au représentant de l'Etat dans le département par le présent article sont exercées, dans la région d'Ile-de-France, par le représentant de l'Etat dans la région. »

Un mécanisme analogue est prévu par l’article 25-9 de la loi du 6 juillet 1989 pour les locations meublées.

C’est ainsi que les préfets du Nord, et de l’Ile-de-France ont promulgué des arrêtés fixant les loyers de référence les 25 juin 2015, 20 juin 2016 et 21 juin 2017 pour Paris, et le 16 décembre 2016 pour Lille.

Les recours formés contre les arrêtés préfectoraux

Les recours intentés à l’encontre de l’arrêté pris par le préfet du Nord en date du 16 décembre 2016 ont été formés par la FNAIM, l’UNIS, et l’UNPI entre le 29 décembre 2016 et le 8 juin 2017, et ils ont donné lieu à une décision d’annulation de l’arrêté rendue le 17 octobre 2017, soit en moins de 10 mois.

Les recours formés entre le 10 juillet 2015 et le 21 juillet 2017 à l’encontre des arrêtés pris par le préfet d’ile de France les 25 juin 2015, 20 juin 2016 et 21 juin 2017 ont été initiés successivement par une association de locataires, puis par la FNAIM, la chambre nationale des propriétaires, l’UNIS, le SNPI et enfin l’UNPI. Tous les recours ont été joints et ils ont donné lieu à une décision d’annulation des 3 arrêtés rendue le 28 novembre 2017, soit plus de 2 ans après l’introduction du premier recours.

Ce n’est probablement pas un hasard si les deux décisions ont été rendues à 5 semaines d’intervalle.

L’argumentation de l’association de locataires consistait à dire que le préfet a violé les articles 17 et 25-9 de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 en limitant le champ d’application territorial de l’arrêté contesté à Paris et en ne l’appliquant pas à l’ensemble des communes de l’agglomération parisienne au sens de la liste annexée au décret n° 2013-382 du 10 mai 2013. Cette association demandait donc au tribunal d’enjoindre au préfet de la région d’Ile de France de fixer les loyers de référence pour l’ensemble de l’agglomération parisienne.

Quant aux chambres de propriétaires et aux syndicats professionnels, ils soutenaient que :

  • il n’est pas justifié que les catégories de logement et les secteurs géographiques aient été déterminés en fonction de la structuration du marché locatif constatée par l’observatoire local des loyers ; ce dernier n’a pas déterminé les secteurs géographiques selon l’homogénéité des loyers mais a repris les 80 quartiers administratifs de Paris qui existent depuis 1860 ; le préfet a donc méconnu les dispositions de l’article 2 du décret n° 2015-650 du 10 juin 2015 et de l’article 17 de la loi du 6 juillet 1989 ; le préfet devait tenir compte des caractéristiques des logements pour chaque type de location, meublée ou non meublée, et non pas considérer que le fait qu’une location soit meublée ou non constitue une caractéristique au sens de l’article 2 du décret du 10 juin 2015 ; la seule distinction opérée entre le type de location, le nombre de pièces principales et l’époque de construction ne permet pas de définir des catégories de logements homogènes ; 
  • l’arrêté litigieux ne précise pas la durée pour laquelle les loyers de référence, majorés et minorés sont fixées ; l’article 4 de l’arrêté précise que les dispositions entrent en vigueur à compter du 1er août 2015 mais ne précisent pas si ces dispositions prendront fin le 31 décembre 2015 ou le 31 juillet 2016 ; 
  • l’arrêté litigieux concerne uniquement la commune de Paris ; une commune appartenant à une agglomération ne constitue pas une « zone d’urbanisation » au sens de l’article 17 de la loi du 6 juillet 1989 ; c’est l’ensemble de l’agglomération qui constitue la « zone d’urbanisation » ; 
  • les 80 secteurs retenus ne constituent pas des « zones homogènes en termes de niveaux de loyer constatés sur le marché locatif » ; les données statistiques ayant servi de base à la fixation des loyers de référence sont insuffisantes ; le préfet a commis une erreur de droit et une erreur manifeste d’appréciation ; 
  • les loyers de référence ne sauraient être compensés par le complément de loyer dont les conditions sont très contraignantes ; ce complément doit être justifié par les caractéristiques de localisation ou de confort, caractéristiques qui doivent avoir été déterminantes pour la fixation du loyer notamment par comparaison avec les logements de la même catégorie situés dans le même secteur géographique ; en cas de contestation, la charge de la preuve repose sur le bailleur.

La motivation des jugements rendus par les tribunaux administratifs de Lille et de Paris

Pour le tribunal administratif de Lille,

les « zones d'urbanisation » visées au I de l’article 17 de la loi du 6 juillet 1989 correspondent nécessairement soit aux ensembles de communes formant une agglomération au sens de l’annexe au décret du 10 mai 2013, soit, le cas échéant, aux communes hors agglomération énumérées par cette même annexe ; dans ces conditions, une commune qui appartient à une agglomération au sens de l’annexe du décret du 10 mai 2013 ne saurait à elle seule constituer, pour l’application de l’article 17 de la loi du 6 juillet 1989, une « zone d’urbanisation », alors même qu’elle remplirait les conditions en termes de nombre d’habitants et de déséquilibre entre l’offre et la demande de logement mentionnées au I de cet article, comme c’est le cas pour la commune de Lille ; 

il résulte des mentions figurant sur la liste annexée au décret du 10 mai 2013 que la commune de Lille fait partie d’une agglomération qui comprend 58 autres communes ;

C’est cette agglomération, ainsi entendue, qui constitue la « zone d’urbanisation » au sein de laquelle le dispositif d’encadrement des loyers doit être mis en œuvre ; 

Par suite, l’UNPI Nord de France - chambre régionale de la propriété immobilière Nord Pas-de-Calais Somme est fondée à soutenir qu’en limitant le périmètre de l’arrêté en litige au seul territoire de la commune de Lille, le préfet du Nord a méconnu les dispositions mentionnées ci-dessus du I de l’article 17 de la loi du 6 juillet 1989 et celles de l’article 1er du décret du 10 juin 2015 prises pour leur application, et à demander pour ce motif l’annulation de cet arrêté ;

Pour le tribunal administratif de Paris,

Les « zones d’urbanisation continue de plus de 50 000 habitants », qui doivent être dotées d’un observatoire local des loyers et dans lesquelles le préfet doit fixer chaque année, par arrêté, des loyers de référence, comprennent nécessairement toutes les communes qui s’y rattachent figurant sur la liste annexée au décret du 10 mai 2013 ;

Ainsi, s’agissant de l’agglomération parisienne, cette « zone d’urbanisation » est constituée des 412 communes dont la liste est établie par ladite annexe ; par suite, le préfet de la région d’Ile-de-France devait fixer des loyers de référence pour toutes les communes concernées, et non pour la seule commune de Paris ;

En ne fixant les loyers de référence que pour la commune de Paris, le préfet de la région d’Ile-de-France a commis une erreur de droit dans l’application des dispositions ci-dessus citées; 

Cette erreur de droit a eu pour conséquence que les loyers de référence ont été fixés pour des secteurs géographiques délimités à l’intérieur de la seule commune de Paris et non à l’échelle de l’ensemble de l’agglomération; ainsi, compte tenu des effets qu’a pu avoir cette erreur de droit sur la détermination des loyers de référence, les arrêtés attaqués doivent être annulés en ce qu’ils concernent la commune de Paris et non pas seulement en tant qu’ils ne concernent pas les communes de l’agglomération parisienne en dehors de Paris.

En effet, dès lors que la loi prévoit que dans certaines zones précisément définies, le préfet fixe, chaque année, par arrêté, un loyer de référence, ledit arrêté doit s’appliquer sur l’ensemble de la zone, et non pas sur une partie de celle-ci.

Le jugement du tribunal administratif de Lille ne dit pas autre chose.

Le jugement du tribunal administratif de Paris est plus complexe car du fait de la jonction entre les différents recours, il devait répondre à des moyens contradictoires.

Comme le tribunal administratif de Lille, il considère que le préfet de la région d’Ile-de-France devait fixer des loyers de référence pour toutes les communes concernées, et non pour la seule commune de Paris ;

Mais il ajoute que l’erreur de droit commise par le préfet sur ce point a pu avoir des effets sur la détermination des loyers de référence, ce dont on peut déduire que si les loyers de référence avaient été fixés pour l’ensemble de la région parisienne, les chiffres auraient été différents.

On mesure bien là la complexité du système imaginé par le législateur.

Toujours est-il que le tribunal administratif de Paris s’est contenté d’annuler l’arrêté au lieu de dire qu’il s’appliquait à l’ensemble de la zone d’urbanisation continue.

Les conséquences de l’annulation des arrêtés préfectoraux

Les jugements rendus sont exécutoires de sorte que les arrêtés annulés sont censés n’avoir jamais existé ;

Mais le ministre de la cohésion des territoires chargé du logement, monsieur Jacques Mezard, a annoncé qu’il interjetait appel des deux jugements (communiqué de presse en date du 28 novembre 2017).

De plus, un sursis à exécution a été demandé.

En attendant les arrêts qui seront rendus par les cours administratives d’appel de Lille et de Paris, les arrêtés préfectoraux annulés ne sont plus applicables.

Cela ne veut pas dire pour autant que la fixation du loyer est libre, car il faut tenir compte du décret de blocage des loyers.

Par voie de conséquence, et pour les baux signés après le 17 octobre 2017 pour Lille, et après le 28 novembre 2017 pour Paris, les loyers doivent être fixés selon les modalités fixées par le décret n°2017-1198 du 27 juillet 2017, lequel prévoit des cas où la fixation du loyer est libre :

  • Logements faisant l’objet d’une première location,
  • Logements inoccupés par le locataire depuis plus de 18 mois,
  • Logements ayant fait l’objet de travaux d’amélioration.

Dans les autres cas, le loyer ne peut excéder le dernier loyer appliqué au précédent locataire.

Concernant les baux signés avant les jugements d’annulation, les loyers ne peuvent être remis en cause, puisqu’ils font l’objet d’un engagement contractuel, peu importe que cet engagement découle d’une obligation légale.

C’est l’application de l’article 1134 du code civil (aujourd’hui 1103) : « les conventions légalement formées tiennent lieu de lois à ceux qui les ont faites. »

Les baux signés doivent donc être exécutés sans qu’aucune modification ne soit possible.

Mais les bailleurs peuvent engager la responsabilité de l’Etat sur le fondement de l’égalité des citoyens devant les charges publiques, et demander la réparation du préjudice subi, à savoir la différence entre le loyer plafonné et le loyer qu’ils auraient pu obtenir si les arrêtés préfectoraux n’avaient pas été en vigueur, sachant qu’ils devaient respecter les décrets de blocage des loyers.

Il n’est pas certain que le jeu en vaille la chandelle ; en tout cas, il parait raisonnable d’attendre les décisions qui seront rendues par les cours administratives d’appel, si la loi n’est pas modifiée d’ici là.

Il reste la possibilité pour le bailleur de demander la réévaluation du loyer ; cette possibilité existe en zone tendue et elle est organisée par l’article 17-2- I de la loi du 6 juillet 1989 : le bailleur peut engager une action en réévaluation de loyer dès lors que le loyer est inférieur au loyer de référence minoré.

Puisque le loyer de référence minoré n’existe plus, il faut à notre avis faire application  de l’article 17-2-II de la loi, c’est-à-dire utiliser la procédure applicable dans les zones non tendues, laquelle est identique à la différence près que le loyer proposé ne peut plus être égal ou inférieur au loyer de référence minoré qui n’existe plus, mais qu’il doit être fixé par référence aux loyers habituellement constatés dans le voisinage pour des logements comparables.

Quant à la procédure en diminution de loyer que pouvait intenter le locataire par application du même article 17-2-I de la loi, elle n’est plus possible puisque les loyers de référence n’existent plus et que l’article 17-2-II applicable en zone non tendue, ne la prévoie pas.

Conclusion

A l’évidence, c’est la complexité du système mis en place par la loi ALUR qui risque d’entraîner son abandon, après que l’on ait pu relever les quelques éléments suivants :

  • Le conseil constitutionnel a considérablement limité la possibilité de demander un complément de loyer ;
  • Le champ d’application géographique de l’encadrement des loyers découle d’une disposition fiscale antérieure à la promulgation de la loi ;
  • La règle est censée être appliquée de la même façon à Paris et à Conches-sur-Gondoire en Seine-et-Marne (1 722 habitants)
  • Le Conseil d’Etat a rendu un arrêt par lequel il s’oppose à une décision du pouvoir exécutif;
  • le gouvernement précédent avait limité l’application du dispositif à Paris et à Lille, d’où le contentieux ;
  • le gouvernement actuel a fait part de ses interrogations sur la pérennité de l’encadrement des loyers;
  • enfin la fixation du loyer dépend de la double application successive de la règle de  blocage annuel des loyers défini par décret et du plafonnement institué par la loi ALUR.

Tous ces éléments ont pour conséquence, au-delà de la cacophonie entraînée par l’annulation d’actes administratifs par le juge, de rendre absolument incompréhensible pour nos concitoyens, locataires ou bailleurs, les modalités de fixation des loyers d’habitation.

C’est pourquoi il semble raisonnable d’envisager l’abandon d’un système trop complexe, alors même que son application devient impossible du fait des jugements commentés.

Vincent CANU

Avocat au Barreau de Paris

Spécialiste en droit immobilier