Vincent Canu avocat au barreau de parisSpécialiste en droit immobilier

La fixation du loyer des baux d’habitation

Publié le 02/09/2021 00:00 - Catégorie(s) : Baux d'habitation, Droit des baux
La fixation du loyer des baux d’habitation obéit à des règles impératives et relativement complexes, régies par les articles 17, 17-1, 17-2 et 18 de la loi du 6 juillet 1989.

L’article 17 est relatif à la fixation du loyer initial, l’article 17-1 est relatif à la révision du loyer, et l’article 17-2 est relatif à la fixation du loyer en renouvellement. L’article 18 fixe les règles d’évolution du loyer en zone tendue.

1/ La fixation du loyer initial

L’article 17 de la loi comporte deux paragraphes : le paragraphe I définit les zones tendues, et le paragraphe II énonce le principe de liberté de fixation du loyer des logements mis en location.

Les zones tendues sont les zones d'urbanisation continue de plus de 50 000 habitants où il existe un déséquilibre marqué entre l'offre et la demande de logements, entraînant des difficultés sérieuses d'accès au logement sur l'ensemble du parc résidentiel existant, qui se caractérisent notamment par le niveau élevé des loyers, le niveau élevé des prix d'acquisition des logements anciens ou le nombre élevé de demandes de logement par rapport au nombre d'emménagements annuels dans le parc locatif social, et elles sont dotées d'un observatoire local des loyers mentionné à l'article 16.

Le décret fixant la liste des communes comprises dans ces zones est le décret n°2013-392 du 10 mai 2013 relatif au champ d'application de la taxe annuelle sur les logements vacants instituée par l'article 232 du code général des impôts. Il s’agit des principales agglomérations métropolitaines, y compris la région parisienne, regroupant 70% des locations privées et 4.6 millions de logements.

Mais si le principe est celui de la liberté de fixation du loyer initial, il est limité par l’instauration d’un encadrement optionnel des loyers à titre expérimental.

Cet encadrement optionnel a été instauré par l’article 140 de la loi Elan du 23 novembre 2018, qui prévoit qu’à titre expérimental et pour une durée de cinq ans à compter de la publication de la présente loi, dans les zones mentionnées à l'article 17 de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs et portant modification de la loi n° 86-1290 du 23 décembre 1986, les établissements publics de coopération intercommunale compétents en matière d'habitat, la commune de Paris, les établissements publics territoriaux de la métropole du Grand Paris, la métropole de Lyon et la métropole d'Aix-Marseille-Provence peuvent demander qu'un dispositif d'encadrement des loyers régi par le présent article soit mis en place.

Ce dispositif s’applique aux logements nus comme aux logements meublés (article 140-IV)

Sur proposition du demandeur transmise dans un délai de deux ans à compter de la publication de la loi, un décret détermine le périmètre du territoire de la collectivité demandeuse sur lequel s'applique le dispositif, lorsque les conditions suivantes sont réunies :

  1. Un écart important entre le niveau moyen de loyer constaté dans le parc locatif privé et le loyer moyen pratiqué dans le parc locatif social ;
  2. Un niveau de loyer médian élevé ;
  3. Un taux de logements commencés, rapporté aux logements existants sur les cinq dernières années, faible ;
  4. Des perspectives limitées de production pluriannuelle de logements inscrites dans le programme local de l'habitat et de faibles perspectives d'évolution de celles-ci.

Cette durée de 5 ans doit être portée à 8 ans par la loi en discussion au parlement relative à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l’action publique locale (projet de loi 4D – article 23)

A ce jour, l’encadrement des loyers a pu être mis en œuvre sur le territoire des communes suivantes :

  • Paris (décret n° 2019-315 du 12 avril 2019 fixant le périmètre du territoire de la ville de Paris sur lequel est mis en place le dispositif d'encadrement des loyers)
  • Lille (décret n° 2020-41 du 22 janvier 2020 fixant le périmètre du territoire de la métropole européenne de Lille sur lequel est mis en place le dispositif d'encadrement des loyers).
  • Et depuis le 1er juin 2021, les villes appartenant à Plaine commune en Seine-Saint-Denis (Aubervilliers, La Courneuve, Épinay-sur-Seine, L'Île-Saint-Denis, Pierrefitte-sur-Seine, Saint-Denis, Saint-Ouen-sur-Seine, Stains et Villetaneuse).

Dans ces trois territoires, le représentant de l'Etat dans le département fixe, chaque année, par arrêté, un loyer de référence, un loyer de référence majoré et un loyer de référence minoré, exprimés par un prix au mètre carré de surface habitable, par catégorie de logements et par secteur géographique.

Le loyer de référence majoré est égal à un montant supérieur de 20 % au loyer de référence.

Le loyer de référence minoré est égal au loyer de référence diminué de 30 %.

Ces loyers, exprimés par un prix au mètre carré de surface habitable, sont déterminés en fonction du marché locatif observé par l’OLAP et déclinés par secteurs géographiques (regroupant un ou plusieurs quartiers) et par catégories de logement (nombre de pièces, nu/meublé et époque de construction du bâtiment).

Pour la ville de Paris, l’arrêté en vigueur est celui du 4 juin 2021 et il est consultable sur le site suivant : www.drihl.ile-de-France.developpement-durable.gouv.fr

Dans les territoires où s'applique l'arrêté mentionné au I, le loyer de base des logements mis en location est fixé librement entre les parties lors de la conclusion du contrat de bail, dans la limite du loyer de référence majoré.

Une action en diminution de loyer peut être engagée si le loyer de base prévu dans le contrat de bail est supérieur au loyer de référence majoré en vigueur à la date de signature de ce contrat.

Un complément de loyer peut être appliqué au loyer de base pour des logements présentant des caractéristiques de localisation ou de confort le justifiant, par comparaison avec les logements de la même catégorie situés dans le même secteur géographique.

Le montant du complément de loyer et les caractéristiques du logement le justifiant sont mentionnés au contrat de bail.

Lorsqu'un complément de loyer est appliqué, le loyer s'entend comme la somme du loyer de base et de ce complément.

Un complément de loyer ne peut être appliqué à un loyer de base inférieur au loyer de référence majoré.

Le locataire qui souhaite contester le complément de loyer dispose d'un délai de trois mois à compter de la signature du bail pour saisir la commission départementale de conciliation prévue à l'article 20 de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 précitée, sauf lorsqu'il s'agit d'un bail mobilité soumis au titre Ier ter de la même loi.

En cas de contestation, il appartient au bailleur de démontrer que le logement présente des caractéristiques de localisation ou de confort le justifiant, par comparaison avec les logements de la même catégorie situés dans le même secteur géographique.

En cas de conciliation, le montant du loyer, tenant compte de l'éventuel complément de loyer, est celui fixé par le document de conciliation délivré par la commission départementale de conciliation.

En l'absence de conciliation, le locataire dispose d'un délai de trois mois à compter de la réception de l'avis de la commission départementale de conciliation pour saisir le juge d'une demande en annulation ou en diminution du complément de loyer. La fin de non-recevoir tirée de l'absence de saisine préalable de la commission départementale de conciliation peut être soulevée d'office par le juge.

Dans les deux cas, le loyer résultant du document de conciliation ou de la décision de justice s'applique à compter de la prise d'effet du bail.

2/ La révision du loyer

Les règles relatives à la révision du loyer sont fixées par l’article 17-1 de la loi du 6 juillet 1989, qui dispose que lorsque le contrat prévoit la révision du loyer, celle-ci intervient chaque année à la date convenue entre les parties ou, à défaut, au terme de chaque année du contrat.

La variation qui en résulte ne peut excéder, à la hausse, la variation d'un indice de référence des loyers publié par l'Institut national de la statistique et des études économiques chaque trimestre et qui correspond à la moyenne, sur les douze derniers mois, de l'évolution des prix à la consommation hors tabac et hors loyers ; il s’agit de l’IRL.

A défaut de clause contractuelle fixant la date de référence, cette date est celle du dernier indice publié à la date de signature du contrat de location.

A défaut de manifester sa volonté d'appliquer la révision du loyer dans un délai d'un an suivant sa date de prise d'effet, le bailleur est réputé avoir renoncé au bénéfice de cette clause pour l'année écoulée.

Si le bailleur manifeste sa volonté de réviser le loyer dans le délai d'un an, cette révision de loyer prend effet à compter de sa demande (article 17-II).

L’article 7-1 alinéa 2 de la loi du 6 juillet 1989 prévoit que l’action en révision du loyer par le bailleur est prescrite un an après la date convenue par les parties dans le contrat de bail pour réviser le loyer.

Lorsque les parties sont convenues, par une clause expresse, de travaux d'amélioration du logement que le bailleur fera exécuter, le contrat de location ou un avenant à ce contrat peut fixer la majoration du loyer consécutive à la réalisation de ces travaux. Cette majoration ne peut faire l'objet d'une action en diminution de loyer (article 17-II)

Les règles de révision du loyer fixées par l’article 17-I sont applicables aux logements meublés à usage de résidence principale, ainsi que le prévoit l’article 25-9 de la loi.

3/ La fixation du loyer en renouvellement

Le principe est qu’à l’occasion du renouvellement, le loyer ne peut être augmenté, sauf s’il est manifestement sous-évalué ; dans ce cas, l’article 17-2 de la loi prévoit une procédure spécifique applicable si le logement loué ne se trouve pas dans une zone soumise par option aux dispositions de l’article 140 de la loi ELAN du 23 novembre 2018.

• Procédure de droit commun

Le bailleur peut proposer au locataire, au moins six mois avant le terme du contrat et dans les conditions de forme prévues à l'article 15, un nouveau loyer fixé par référence aux loyers habituellement constatés dans le voisinage pour des logements comparables.

Les loyers servant de références doivent être représentatifs de l'ensemble des loyers habituellement constatés dans le voisinage pour des logements comparables, situés soit dans le même groupe d'immeubles, soit dans tout autre groupe d'immeubles comportant des caractéristiques similaires et situés dans la même zone géographique. Un décret en Conseil d'Etat définit les éléments constitutifs de ces références.

Le nombre minimal de références à fournir est de trois. Toutefois, il est de six dans les communes, dont la liste est fixée par décret, faisant partie d'une agglomération de plus d'un million d'habitants.

Lorsque le bailleur fait application des dispositions du présent article, il ne peut donner congé au locataire pour la même échéance du contrat.

La notification reproduit intégralement, à peine de nullité, les dispositions du présent article et mentionne le montant du loyer ainsi que la liste des références ayant servi à le déterminer.

En cas de désaccord ou à défaut de réponse du locataire quatre mois avant le terme du contrat, l'une ou l'autre des parties saisit la commission départementale de conciliation.

A défaut d'accord constaté par la commission, le juge est saisi avant le terme du contrat. A défaut de saisine, le contrat est reconduit de plein droit aux conditions antérieures du loyer, éventuellement révisé. Le contrat dont le loyer est fixé judiciairement est réputé renouvelé pour la durée définie à l'article 10 à compter de la date d'expiration du contrat. La décision du juge est exécutoire par provision.

La hausse convenue entre les parties ou fixée judiciairement s'applique par tiers ou par sixième selon la durée du contrat.

Toutefois, cette hausse s'applique par sixième annuel au contrat renouvelé, puis lors du renouvellement ultérieur, dès lors qu'elle est supérieure à 10 % si le premier renouvellement avait une durée inférieure à six ans.

La révision éventuelle résultant de l'article 17-1 s'applique à chaque valeur ainsi définie.

Cette procédure est identique à la procédure instituée avant la loi ALUR du 24 mars 2014 par l’article 17c de la loi du 6 juillet 1989, de sorte que la jurisprudence applicable à cet article conserve son actualité.

Si le logement loué se trouve dans une zone soumise par option aux dispositions de l’article 140 de la loi ELAN du 23 novembre 2018, les modalités de réajustement du loyer sont spécifiques.

• Procédure spécifique

Elle est organisée par l’article 140 VI de la loi ELAN, lequel prévoit les dispositions suivantes :

Lors du renouvellement du contrat, une action en diminution de loyer peut être engagée si le montant du loyer fixé au contrat de bail, hors montant du complément de loyer le cas échéant, est supérieur au loyer de référence majoré.
Lors du renouvellement du contrat, une action en réévaluation de loyer peut être engagée dès lors que le loyer est inférieur au loyer de référence minoré.
Dans les cas prévus aux deux premiers alinéas du présent VI, l'une ou l'autre des parties peut proposer un nouveau loyer à son cocontractant, au moins six mois avant le terme du contrat pour le bailleur et au moins cinq mois avant le terme du contrat pour le locataire, dans les conditions de forme prévues à l'article 15 de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 précitée. Le montant du loyer de référence majoré ou minoré pris en compte correspond à celui qui est en vigueur à la date de la proposition émise par l'une des parties.
Le nouveau loyer proposé dans le cadre d'une action en réévaluation de loyer est inférieur ou égal au loyer de référence minoré. Le locataire peut, par référence aux loyers habituellement constatés dans le voisinage pour des logements comparables, contester l'action en réévaluation de loyer selon la procédure prévue au présent article.
Les loyers servant de référence doivent être représentatifs de l'ensemble des loyers habituellement constatés dans le voisinage pour des logements comparables, situés soit dans le même groupe d'immeubles, soit dans tout autre groupe d'immeubles comportant des caractéristiques similaires et situés dans la même zone géographique.
Le nombre minimal de références à fournir est de trois. Toutefois, il est de six dans les communes, dont la liste est fixée par décret, faisant partie d'une agglomération de plus d'un million d'habitants.
Lorsque le bailleur fait application du présent VI, il ne peut donner congé au locataire pour la même échéance du contrat.
La notification d'une proposition d'un nouveau loyer reproduit intégralement, à peine de nullité, les dispositions du présent VI et mentionne le montant du loyer ainsi que le loyer de référence majoré ou le loyer de référence minoré ayant servi à le déterminer.
En cas de désaccord ou à défaut de réponse du cocontractant saisi quatre mois avant le terme du contrat, l'une ou l'autre des parties peut saisir la commission départementale de conciliation mentionnée à l'article 20 de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 précitée.
A défaut d'accord constaté par la commission départementale de conciliation, le juge peut être saisi avant le terme du contrat. A défaut de saisine du juge, le contrat est reconduit de plein droit aux conditions antérieures du loyer, éventuellement révisé en application de l'article 17-1 de la même loi. Le contrat dont le loyer est fixé judiciairement est réputé renouvelé pour la durée définie aux articles 10 et 25-7 de ladite loi, à compter de la date d'expiration du contrat. La décision du juge est exécutoire par provision.
Lorsque les parties s'accordent sur une hausse du loyer ou lorsque cette hausse est fixée judiciairement, celle-ci s'applique par tiers ou par sixième selon la durée du contrat.

Toutefois, cette hausse s'applique par sixième annuel au contrat renouvelé, puis lors du renouvellement ultérieur, dès lors qu'elle est supérieure à 10 % si le premier renouvellement avait une durée inférieure à six ans.
Lorsque la hausse du loyer convenue entre les parties ou fixée judiciairement porte sur un contrat de location soumis aux dispositions du titre Ier bis de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 précitée, elle s'applique au contrat renouvelé. Toutefois, si la hausse est supérieure à 10 %, elle s'applique par tiers annuel au contrat renouvelé et lors des renouvellements ultérieurs.
La révision éventuelle résultant de l'article 17-1 de la même loi s'applique à chaque valeur ainsi définie.

• L’encadrement des loyers en zone tendue

Ce dispositif d’encadrement se superpose au dispositif prévu par l’article 140 de la loi ELAN…

Il s’applique en zone tendue et repose sur les dispositions de l’article 18 de la loi du 6 juillet 1989 qui prévoit que pour chacune des zones d'urbanisation continue de plus de 50 000 habitants où il existe un déséquilibre marqué entre l'offre et la demande de logements, entraînant des difficultés sérieuses d'accès au logement sur l'ensemble du parc résidentiel existant qui se caractérisent notamment par le niveau élevé des loyers, le niveau élevé des prix d'acquisition des logements anciens ou le nombre élevé de demandes de logement par rapport au nombre d'emménagements annuels dans le parc locatif social, un décret en Conseil d'Etat, pris après avis de la Commission nationale de concertation, fixe annuellement le montant maximum d'évolution des loyers des logements vacants et des contrats renouvelés.

Ce décret peut prévoir des adaptations particulières, notamment en cas de travaux réalisés par les bailleurs ou de loyers manifestement sous-évalués. Ces adaptations particulières ne s'appliquent pas lorsque les logements ont une consommation énergétique primaire supérieure ou égale à 331 kilowattheures par mètre carré et par an.

En cas de litige entre les parties résultant de l'application de ce décret, la commission départementale de conciliation est compétente et sa saisine constitue un préalable obligatoire à la saisine du juge par l'une ou l'autre des parties.

L’article 18 de la loi du 6 juillet 1989 est applicable aux logements meublés à usage de résidence principale en vertu de l’article 25-3 de la loi.

C’est ainsi que tous les ans depuis de très nombreuses années, un décret paraissant pendant l’été fixe un montant maximum d’évolution des loyers des logements nus ou meublés en cas de relocation ou de renouvellement d’un bail.

Le décret actuellement en vigueur est le décret n°2021-852 du 29 juin 2021 ; il reconduit pour une période d’un an soit jusqu’au 31 juillet 2022, les dispositions du décret n°2017-1198 du 27 juillet 2017.

Sont toutefois exclus du champ d'application de ce décret les logements vacants suivants :

  1. Les logements faisant l'objet d'une première location ;
  2. Les logements inoccupés par un locataire depuis plus de dix-huit mois.

Lorsqu'un logement vacant fait l'objet d'une nouvelle location, le loyer du nouveau contrat de location ne peut excéder le dernier loyer appliqué au précédent locataire.

Si aucune révision de loyer n'est intervenue au cours des douze mois précédant la conclusion du nouveau contrat de location, le loyer appliqué au nouveau locataire ne peut excéder le dernier loyer appliqué au précédent locataire révisé en fonction de la variation de l'indice de référence des loyers mentionnée au deuxième alinéa du I de l'article 17-1 de la loi du 6 juillet 1989 susvisée.

La date de référence à prendre en compte pour cette révision est celle du dernier indice publié à la date de signature du nouveau contrat de location (article 3)

Cependant, le loyer du nouveau contrat de location peut être réévalué dans les conditions et les limites suivantes :

  1. Lorsque le bailleur a réalisé, depuis la conclusion du contrat de location initial avec le précédent locataire ou, au cas où le bail a été renouvelé, depuis son dernier renouvellement, des travaux d'amélioration ou de mise en conformité avec les caractéristiques de décence définies en application des premier et deuxième alinéas de l'article 6 de la loi du 6 juillet 1989 susvisée, portant sur les parties privatives ou sur les parties communes pour un montant au moins égal à la moitié de la dernière année de loyer, la hausse du loyer annuel ne peut excéder 15 % du coût réel des travaux toutes taxes comprises ;
  2. Lorsque le dernier loyer appliqué au précédent locataire est manifestement sous-évalué, la hausse du nouveau loyer ne peut excéder la moitié de la différence entre le montant d'un loyer déterminé par référence aux loyers habituellement constatés dans le voisinage pour des logements comparables et le dernier loyer appliqué au précédent locataire, révisé dans les limites prévues à l'article 3 ;
  3. Le loyer relatif à un logement qui a fait l'objet depuis moins de six mois de travaux d'amélioration d'un montant au moins égal à la dernière année de loyer peut être librement réévalué (article 4).

• Loyer manifestement sous-évalué

Lors du renouvellement d'un contrat de location, si le loyer est manifestement sous-évalué, la hausse de loyer convenue entre les parties ou fixée judiciairement ne peut excéder la plus élevée des deux limites suivantes :

  1. La moitié de la différence entre le montant d'un loyer déterminé par référence aux loyers habituellement constatés dans le voisinage pour des logements comparables et le loyer appliqué avant le renouvellement du contrat de location, révisé dans les limites prévues au I de l'article 17-1 de la loi du 6 juillet 1989 susvisée ;
  2. Une majoration du loyer annuel égale à 15 % du coût réel des travaux toutes taxes comprises, si le bailleur a réalisé, depuis la conclusion du contrat de location initial ou, lorsque le bail a été renouvelé, depuis son dernier renouvellement, des travaux d'amélioration ou de mise en conformité avec les caractéristiques de décence portant sur les parties privatives ou sur les parties communes pour un montant au moins égal à la dernière année de loyer (article5).Les logements comparables servant à la détermination du loyer de référence sont situés soit dans le même groupe d'immeubles, soit dans tout autre groupe d'immeubles comportant des caractéristiques similaires et situé dans la même zone géographique. Les éléments constitutifs de ces références sont définis par le décret n°90-780 du 31 août 1990;
  3. L'augmentation de loyer n'est possible que lorsque le logement atteint le niveau de performance énergétique minimal correspondant à une consommation en énergie primaire du logement inférieure à 331 kWh par mètre carré et par an, telle qu'estimée par le diagnostic de performance énergétique défini à l'article L. 126-26 du code de la construction et de l'habitation. Cette condition est présumée remplie lorsque l'atteinte de ce niveau de performance énergétique a été constatée par un diagnostic de performance énergétique établi moins de quatre ans auparavant.

Cette dernière disposition est nouvelle et vise à encourager la rénovation énergétique ;

On peut cependant douter que l’espoir d’une hausse de loyer équivalente à la moitié de la différence avec le montant du loyer déterminé par référence aux loyers habituellement constatés dans le voisinage pour des logements comparables, soit suffisant pour engager le bailleur à faire réaliser des travaux de rénovation toujours coûteux.

Il faut enfin rappeler que lorsqu'un arrêté préfectoral prévu au I de l'article 140 de la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 a été pris à la date de la conclusion d'un nouveau contrat ou du renouvellement du bail, c’est-à-dire à Paris, Lille ou sur le territoire de la Plaine-Commune en Seine-Saint-Denis:

  1. La révision ou la réévaluation du loyer déterminée en application des articles 3 et 4 ne peut pas excéder la limite prévue au A du III de l'article 140 de la même loi ;
  2. Les dispositions de l'article 4 ne s'appliquent pas lorsque le dernier loyer appliqué au précédent locataire, tel que défini au troisième alinéa du B du III de l'article 140 de la même loi, est supérieur au loyer de référence majoré en vigueur à la date de conclusion du nouveau contrat de location ;
  3. Les dispositions de l'article 5 ne s'appliquent pas lorsque la réévaluation du loyer est soumise aux dispositions du VI de l'article 140 de la même loi.

Conclusion

Lorsqu’on loue un logement à usage de résidence principale, que ce logement soit nu ou meublé, il faut s’interroger sur les règles de fixation du loyer.

Que le logement soit en zone tendue ou non, le loyer est librement fixé lors de la conclusion du bail.

Mais à l’occasion de la remise en location ou du renouvellement du bail, sauf exceptions, il ne peut être augmenté que s’il est manifestement sous-évalué.

De plus, en zone tendue, le loyer est encadré par le décret annuel relatif à l’évolution de certains loyers dans le cadre d’une nouvelle location ou d’un renouvellement de bail.

Enfin, dans certaines zones que l’on pourrait qualifier de « super tendues » (Paris, Lille et la Plaine-Commune), le loyer est autoritairement fixé par le préfet comme il l’était sous l’empire de la loi du 1er septembre 1948.

Cette complexité dans la détermination du loyer n’est à l’évidence pas de nature à encourager les bailleurs à se tourner vers la location de logements à usage de résidence principale.

Vincent CANU

Avocat au Barreau de Paris

Spécialiste en droit immobilier